城市是人類文明的結晶,1800年前,全球僅有2%的人口居住在城市,而今,世界上約有50%的人口在城市居住。聯(lián)合國人居署《伊斯坦布爾人居宣言》中強調,“我們的城市必須成為人類能夠過上有尊嚴、健康、安全、幸福和充滿希望的美滿生活的地方?！碑斍?我國正處在城市化快速發(fā)展時期,它造就了世界城市發(fā)展史上規(guī)模最大的城市擴張運動,同時也給城市管理帶來了嚴峻挑戰(zhàn)。在一系列的挑戰(zhàn)中,老舊住宅區(qū)的綜合治理成為了城市治理問題中的疑難雜癥,剪不斷,理還亂,才翻新,又如舊。
點開百度,輸入關鍵詞:“老舊住宅”,就會發(fā)現(xiàn)“物業(yè)管理全覆蓋”這個詞高頻次地出現(xiàn)在各級政府有關推進老舊住宅區(qū)治理的文件、辦法、通知、規(guī)劃、意見中。然而,各大中小城市老舊住宅區(qū)長期處在物業(yè)管理不能全覆蓋的狀態(tài),而且城市愈發(fā)達,老舊住宅區(qū)的管理問題愈突出,面臨的問題和困難更大。偉大的經(jīng)濟學家凱恩斯曾經(jīng)指出,困難與其說是提出各種新思想,不如說在於擺脫舊思想的束縛?！蹲窇浭潘耆A》的作者,法國作家馬塞爾普魯斯特曾寫道:“發(fā)現(xiàn)航程的真正之道並不在於尋找新的土地,而在於用新的眼光來看待事物”。筆者寫就此文的目的也是想為長期困繞我們的老舊住宅區(qū)物業(yè)管理頂層設計提供一種新的思路。
一、探索老舊住宅區(qū)治理之路從沒止步
我們隨便去查閱任何一個城市老舊住宅區(qū)的治理曆史,會發(fā)現(xiàn)一個引人深思的現(xiàn)象,幾乎每一屆政府都會關注老舊住宅區(qū)的治理問題,而且開出的方子概莫能外都是“老舊住宅區(qū)物業(yè)管理全覆蓋”。
(一)把脈問癥未消停,綜合治理路漫漫
以武漢市為例,早在2003年就開始了以改善老舊住宅區(qū)硬件條件為主要內容的“社區(qū)建設883行動計劃”。隨後在2008年武漢市“十一五發(fā)展規(guī)劃”中率先提出物業(yè)管理全覆蓋的概念,並針對不同類型的社區(qū),引導探索出不同形態(tài)的老舊物業(yè)管理模式:一是由物業(yè)服務企業(yè)管理型模式。在新建住宅區(qū)型社區(qū)或混合型社區(qū)中的住宅區(qū)或部分單位型社區(qū),要依照有關規(guī)定成立物業(yè)服務企業(yè)進行管理;二是社區(qū)民間組織服務型模式。在老城區(qū)型社區(qū),積極培育和發(fā)展社區(qū)自治組織,重點解決社區(qū)內“四?！?保潔、保綠、保修、保秩序)基礎服務;叁是產權單位管理型模式。以轄區(qū)產權單位作為長效管理的主體,實行轄區(qū)單位、社區(qū)居委會、居民叁位一體,聯(lián)合推進長效管理;四是街道物業(yè)服務型模式。在部分無單位、無開發(fā)商、無物業(yè)服務企業(yè)且較規(guī)范的住宅區(qū)中,街道可組建具有物業(yè)管理形態(tài)的服務隊伍,承擔住宅區(qū)物業(yè)服務,社區(qū)居委會配合“四保”基礎管理;五是志願者服務型模式。在城鄉(xiāng)結合型社區(qū),發(fā)動和組織社區(qū)居民、志願者等各種力量,采取分片劃塊、包幹負責,對環(huán)境衛(wèi)生、綠化維護等進行綜合管理。
2008年武漢市提出的上述通過“專業(yè)化物業(yè)企業(yè)管理、社區(qū)民非組織物業(yè)管理、單位自管、街道兜底、志願者服務”等五種模式對老舊住宅區(qū)物業(yè)服務進行全覆蓋,是具有頂層設計屬性的。在如何解決老舊住宅區(qū)物業(yè)管理的思路和方式上具有探索性和開創(chuàng)性,至今各大城市談及老舊住宅區(qū)物業(yè)管理全覆蓋所采取的模式無出其右。
這五種模式的頂層設計思路,隨後一直貫穿在武漢市的老舊住宅區(qū)物業(yè)管理推進系列工作之中。如,2009年至2012年持續(xù)叁年如火如荼的老舊小區(qū)物業(yè)管理全覆蓋,其取得的成效充分證明了上述五種模式的頂層設計的思路和方向的正確性;2015年,武漢市委辦公廳、市政府辦公廳印發(fā)的《關於加強住宅小區(qū)綜合管理的實施意見》(武辦發(fā)[2015]35號)又進一步明確了對老舊住宅區(qū)改造要“按照‘先整治改造、後規(guī)范管理’的原則,對老舊住宅區(qū)進行調查摸底,編制整治計劃,確定改造范圍,明確改造標準,實施有序改造和整治。整治工作完成後,對規(guī)模較大、硬件條件較好、具備物業(yè)服務條件的老舊住宅區(qū),及時組建業(yè)主委員會,實行市場化物業(yè)服務;對規(guī)模較小、硬件條件較差的老舊住宅區(qū),由街道辦事處、社區(qū)居委會組織開展居民自治管理,提供清掃保潔、秩序維護、設施設備運行等基本服務?！?/span>
(二)頂層設計很豐滿,執(zhí)行落地卻骨感
筆者從人、財、物叁個維度梳理了上述“五種模式”這一頂層設計的內在邏輯。
人的維度:老舊小區(qū)物業(yè)管理全覆蓋首先要解決管理主體的問題,即人。設計思路的上策是老舊住宅小區(qū)有專業(yè)化的物業(yè)服務企業(yè)提供物業(yè)服務,中策是社區(qū)民非企業(yè)提供物業(yè)服務,下策是街道兜底,居民自治。
財?shù)木S度:老舊住宅小區(qū)物業(yè)管理全覆蓋的資金問題。解決老舊小區(qū)物業(yè)管理資金上策是業(yè)主交物業(yè)服務費,中策是業(yè)主出一部分,政府補助一部分,下策是政府財政兜底。
物的維度:老舊住宅小區(qū)物業(yè)管理全覆蓋的硬件條件問題。改善老舊住宅小區(qū)硬件條件的上策是拆,中策是改造,下策是維持原狀。
從叁個維度的上中下叁個層面的設計思路看,“五種模式”推進老舊住宅區(qū)物業(yè)管理全覆蓋的路徑和政策都可以堪稱完美,針對每一種情況都提出了解決辦法和路徑。然而,看似完美無缺的頂層設計,從2008年至今,在實施近十年後,結果卻還是不盡人意,老舊住宅區(qū)物業(yè)管理全覆蓋還在路上。
2014年,武漢市房管局組織了一次全市老舊小區(qū)調查摸底數(shù)據(jù)表明,全市2643個老舊住宅區(qū)無一實施了專業(yè)化物業(yè)管理,僅有340個老舊住宅區(qū)成立了業(yè)主委員會,占老舊住宅區(qū)總數(shù)的13.35%,屋頂牆面滲漏達45071棟,占老舊住宅區(qū)房屋總棟數(shù)的42.5%,線路老化存在安全隱患的老舊住宅小區(qū)有1731個,占老舊住宅區(qū)小區(qū)總數(shù)的65.5%,存在著14700多處違章建築,全市僅有16%左右的老舊住宅區(qū)收取了物業(yè)服務費,大多數(shù)小區(qū)嚴重收支困難,其餘的小區(qū)主要靠政府買崗或由社區(qū)無償提供服務,全市老舊住宅區(qū)物業(yè)管理從業(yè)人員9095人,每個小區(qū)平均3.4人,而老舊住宅區(qū)所住人口324.16萬人,經(jīng)初步摸底和測算,集中整治改造經(jīng)費缺口約49.8億元。
從2003年到2008年,再到2014年,武漢市老舊住宅區(qū)物業(yè)管理全覆蓋工作雖有起色、有成果、有創(chuàng)新,但未出現(xiàn)根本性改變。
通過調查統(tǒng)計,老舊住宅區(qū)管理難的困難主要體現(xiàn)在:武漢市老舊住宅區(qū)房屋及其公共配套設施嚴重老化;房屋及配套設施與相關場地維修、維護與管理資金來源除靠政府補貼外,別無他途;業(yè)主自治組織普遍缺失,民意表達渠道狹窄;專業(yè)化物業(yè)管理空白,老舊住宅區(qū)物業(yè)管理無市場機制;政府治理行為主要是靠突擊,運動式的硬件改造,突發(fā)事件的緊急救援等。
(叁)全面推進“紅色物業(yè)”,再探治理新路子
2017年,武漢市第十叁次黨代會報告中提出,要大力實施“紅色引擎工程”,其中“八個紅色”主要任務之一就是打造“紅色物業(yè)”。通過發(fā)揮黨建引領作用,實施“叁方聯(lián)動”,成立公益性物業(yè)企業(yè),對市場失靈、自治失效的老舊住宅區(qū)提供基本物業(yè)服務,推動物業(yè)服務融入社區(qū)治理,既發(fā)揮物業(yè)服務功能,又發(fā)揮政治引領作用,推動基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化。據(jù)統(tǒng)計,“紅色物業(yè)”試點前,武漢市老舊小區(qū)總數(shù)為2946年,建築面積約5144萬平方米,總戶數(shù)約71萬戶。通過試點,全市組建31家公益性物業(yè)企業(yè)托管184個老舊小區(qū),引導、推動市場化物業(yè)企業(yè)托管或結對幫扶1107個老舊小區(qū),為其提供準市場化物業(yè)服務或維修服務。通過一年的試點,探索出專業(yè)化物業(yè)企業(yè)承接、自助型物業(yè)規(guī)范提升、公益性物業(yè)企業(yè)托管、專業(yè)化企業(yè)指導幫扶與社區(qū)共管等四種老舊住宅區(qū)物業(yè)服務管理模式。
在2017年推進“紅色物業(yè)”的基礎上,2018年,武漢市第十四屆人民代表大會第二次會議《政府工作報告》再次提出:“為1900個老舊小區(qū)提供基本物業(yè)服務,推進“紅色物業(yè)”拓面提質,實現(xiàn)老舊小區(qū)物業(yè)管理全覆蓋”。
二、探索在不可能中發(fā)現(xiàn)可能的物業(yè)管理服務方式
當代管理學之父德魯克曾說過:管理不在於知,而在於行。老舊住宅小區(qū)因自身的詬病,讓市場化物業(yè)服務企業(yè)不願涉足,讓本服務於老舊住宅區(qū)的物業(yè)企業(yè)難以為繼,讓脫離了政府財政補貼後的市場造血機制難以實現(xiàn)……這系列問題似乎給出一個結論:老舊住宅區(qū)物業(yè)管理全覆蓋是一項不可能完成的任務。而今,筆者想問的是:在這不可能中真的不存在解決的可能嗎?筆者認為:如果認真地分析這些不可能產生的原因就能夠發(fā)現(xiàn)可能的路徑,在不可能中發(fā)現(xiàn)可能。
(一)充分發(fā)揮老舊住宅區(qū)規(guī)模優(yōu)勢,吸引市場化物業(yè)服務企業(yè)積極接管
市場化物業(yè)服務企業(yè)的贏利目前仍處在規(guī)模效益階段。一個管理項目是否贏利,起決定作用的不是物業(yè)服務費的高低而是它的管理規(guī)模。物業(yè)服務費低,但管理規(guī)模大,同樣可以贏利。從全國范圍來看,老舊住宅區(qū)一般體量小,專業(yè)化物業(yè)服務企業(yè)接管一個老舊住宅區(qū)肯定是無贏利可言,這是老舊住宅區(qū)很少有專業(yè)化物業(yè)服務企業(yè)進駐的經(jīng)濟因素。如果我們換一種思路,將一個街道的老舊住宅區(qū)或者一個區(qū)的老舊住宅區(qū)整體打包,就可以解決單個老舊住宅區(qū)規(guī)模過小的問題。一個街道或一個區(qū)的老舊住宅區(qū)整體發(fā)包,這個規(guī)模對專業(yè)化物業(yè)服務企業(yè)還是具有很重的吸引力。
(二)充分發(fā)揮政府資源分配權作用,幫扶管理老舊住宅小區(qū)為主業(yè)的物業(yè)服務企業(yè)做大做強
目前,在許多城市出現(xiàn)了以管理老舊住宅區(qū)為經(jīng)營主業(yè)的物業(yè)服務企業(yè)。這些企業(yè)往往因管理規(guī)模、管理經(jīng)驗、管理人才、管理技術、管理資金、管理業(yè)績等因素的限制,很難在市場競爭中存活下來。如果將老舊住宅區(qū)的管理與黨政機關物業(yè)項目資源的分配結合起來,對於接管老舊住宅區(qū)的物業(yè)服務企業(yè),在項目管理資源分配中要發(fā)揮政府的調節(jié)杠桿作用。比如肥瘦搭配,將黨政機關的物業(yè)服務項目作為政府可調配資源,凡接管老舊住宅區(qū)達多大面積的物業(yè)服務企業(yè),在黨政機關物業(yè)服務項目招投標時具有優(yōu)先權,或者大幅度加分等獎勵措施;另外,可將傳統(tǒng)管理模式中由市政、環(huán)衛(wèi)、綠化等部門承擔的工作職能和費用,在實施物業(yè)管理後,通過相應委托和考核程序劃撥給管理老舊住宅區(qū)的物業(yè)服務企業(yè),實施考核後實行管理經(jīng)費補助政策,將政府的獎勵經(jīng)費劃撥與管理業(yè)績相結合,按照“管理業(yè)績越好補助經(jīng)費越多”的原則,以獎代補。這樣就可以改變此類物業(yè)服務企業(yè)成長動力問題,使其做大做強成為可能。
只有政府充當老舊住宅區(qū)物業(yè)服務市場孵化器,通過兩到叁年的市場化運作,企業(yè)成熟了就會不斷開拓利潤邊疆,才會出現(xiàn)竟相接管老舊住宅區(qū)的新局面。
(叁)充分開發(fā)老舊小區(qū)多種經(jīng)營資源,逐漸改變老舊住宅區(qū)主要靠政府財政補貼的老路
每每論及老舊住宅小區(qū)物業(yè)管理難以開展的原因時,都會將物業(yè)服務費過低或業(yè)主根本不交費作為一個重要原因。為了解決這一問題,各地采取的方式主要靠財政補貼。然而政府財政能力總是有限的,不可能長期持續(xù)投入資金補貼。為了解決財政補貼難以為繼的問題,有些城市嘗試清理老舊住宅區(qū)范圍內各類能夠產生收益的公共房屋、設施、場地等資源,統(tǒng)一經(jīng)營管理,所得收益用於補貼管理服務經(jīng)費的不足。雖然這些做法緩解了老舊住宅區(qū)物業(yè)管理資金不足的困難,但終究是杯水車薪,因為一個老舊住宅區(qū)可以產生效益的資源非常有限。如果換一種思路,將經(jīng)營重點放眼到老舊住宅區(qū)業(yè)主日常消費上,開展社區(qū)多種經(jīng)營,就有可能解決管理資金不足的問題。老舊住宅區(qū)雖然物業(yè)服務費低,居民交費意識不強,但老舊住宅區(qū)人口眾多,居民日常消費巨大,通過開展社區(qū)多種經(jīng)營,可以大幅度增強企業(yè)的獲利能力。
物業(yè)服務企業(yè)之所以有動力接管老舊住宅小區(qū),實質是在利潤的追求過程中爭搶兩個經(jīng)濟增長點:一搶政府補貼(或者說是政策紅利)、二搶小區(qū)公共資源經(jīng)營權(市場紅利)。
(四)充分運用智能化技術手段,實現(xiàn)片區(qū)化人力資源共享,做到減員增效
對於成片且集中具有一定規(guī)模的老舊住宅區(qū),物業(yè)服務企業(yè)可以采取互聯(lián)網(wǎng)技術改造,統(tǒng)一安裝安全防控系統(tǒng)、設施設備運維系統(tǒng),保潔綠化整體打包等方式進行集中管控,合理地對片區(qū)內的環(huán)境、工程、安全等管理人員進行整合調配,崗位設置精簡,技防人防共管,既可保障基礎服務水平,同時起到了減員增效的目的。建議政府財政補貼可以投入到此項技術改造之中,創(chuàng)建一個老舊住宅區(qū)信息化平臺,創(chuàng)造一個良好的可實行區(qū)域化管理的智能化系統(tǒng)。
叁、探索老舊住宅區(qū)管理頂層設計需解決的幾個問題和方向
思路決定出路,當我們改變思路,從不可能中發(fā)現(xiàn)可能,就會對老舊住宅區(qū)物業(yè)管理頂層設計有了一個全新的認識,筆者認為推行老舊住宅區(qū)物業(yè)管理全覆蓋要解決以下幾個主要問題:
(一)破解老舊管理難題,政府應去行政化,正確定位職能
長期以來,老舊住宅區(qū)物業(yè)管理不能破題,主要原因之一在於政府在這一工作中沒有正確定位,或者說沒有利用好市場這只手。曆次老舊住宅區(qū)整治,最終搞成了區(qū)、街道、社區(qū)的一項行政事務性工作,老舊住宅區(qū)物業(yè)管理帶上了濃重的行政色彩。要從固有的治理習慣中擺脫出來,必須注入市場思維,引入企業(yè)經(jīng)營。
“不管什麼事情,只要非政府組織能夠做得更好,或者同樣能做的,就根本不應該由政府去完成。問題不在於這項行動是否作為一種以獲利為目的或至少是作為衡量標準的‘交易’去完成,而在於它不是由政府來進行的。私有化是一條途徑,另外一條途徑是使政府由執(zhí)行者轉變?yōu)樘峁┱?讓外部的承包人按照政府設立的標準來完成此項行動?！?nbsp;在老舊住宅區(qū)整治與管理中,政府的職能是依法界定和規(guī)范經(jīng)濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務,房地產行政管理部門主要運用經(jīng)濟和法律手段實施行業(yè)管理,依法履行市場管理職能,保證市場監(jiān)管的公正性和有效性,打破部門保護、街道社區(qū)封鎖和行業(yè)壟斷,建立統(tǒng)一、開放、競爭、有序的老舊住宅區(qū)物業(yè)管理市場體系。
政府要抽身回歸到市場監(jiān)管的本位,只有通過委托的方式,將公共區(qū)域設施設備、場地管理與維持的權利委托給小區(qū)業(yè)主組織、物業(yè)服務企業(yè)或者其他組織,政府購買服務,實現(xiàn)對老舊住宅區(qū)公共區(qū)域的專業(yè)化、規(guī)范化、市場化管理。
(二)培育老舊住宅物業(yè)服務市場,生產者和消費者不能缺位
前文所言沒有老舊住宅區(qū)物業(yè)管理市場,就不可能有真正意思上的物業(yè)管理全覆蓋。2014年調查數(shù)據(jù)中有一組數(shù)據(jù)非常值得研究:在全市2643個老舊住宅區(qū)中,成立業(yè)主委員會的只有340個,未成立業(yè)主委員會的小區(qū)占比87.14%,專業(yè)化物業(yè)服務企業(yè)數(shù)為零。在新建商品房住宅小區(qū),業(yè)主委員會執(zhí)行業(yè)主大會決議,依據(jù)民意選聘物業(yè)服務企業(yè),與物業(yè)服務企業(yè)簽訂服務合同,業(yè)主委員會此時是以物業(yè)服務產品的消費者出現(xiàn)的,物業(yè)服務企業(yè)則是以物業(yè)服務產品的生產者或者供應商出現(xiàn)的,生產與消費兩個市場主體非常清晰。而反觀老舊住宅小區(qū)物業(yè)管理,生產者沒了蹤影,消費者——業(yè)主委員會則是寥落星辰,生產和消費兩個市場主體缺位,而只有一個身影——政府,在老舊住宅區(qū)物業(yè)管理舞臺上自彈自唱。這一組數(shù)據(jù)清楚地表明了目前武漢市老舊住宅區(qū)物業(yè)管理市場處於欠發(fā)達階段。
老舊住宅小區(qū)業(yè)主自治組織不健全,消費什麼樣的服務產品沒有民意管道,政府這多年來就是想當然的提供服務,到底老舊住宅小區(qū)需要什麼樣的物業(yè)管理則不清楚,這是老舊住宅小區(qū)推行物業(yè)管理最大障礙之一。法國城市社會學家伊夫·格拉夫梅耶爾在論及法國1977年開始的改善居住條件行動計劃(OPAH)時說:“改善居住條件行動計劃在很大程度上最終取決於涉及居民所決定的參與方式。國家、地方當局和改善居住條件計劃的業(yè)主,必須將居民、房地產主、出租人、商人、社區(qū)協(xié)會互動關系的發(fā)展進程導向他們所希望的方向,而不是越俎代庖?！?發(fā)達國家的曆史經(jīng)驗是值得我們重視和學習的。
(叁)建立利益協(xié)調機制,共創(chuàng)老舊整治社會效益
老舊住宅區(qū)整治與管理,不是單純物的整治和人的服務,深層次上它最終要涉及到各方利益的調整,其中特別是政府各部門,街道社區(qū)既得利益的重新分配。
常期以來老舊住宅區(qū)整治與管理政出多門,其原因十分複雜,但有一個問題不容忽視,政出多門的背後是各條各塊的利益壁壘。各條各塊以老舊住宅區(qū)整治為由,爭取專項資金,通過資金的分配來實現(xiàn)各部門的工作目標。近幾年,市、區(qū)兩級政府加大對老舊住宅區(qū)建設管理的力度,但缺乏全市層面的統(tǒng)籌。資金分散在各區(qū)、各職能部門,以各種專項工作的名義安排投入,資金的投向和分配上未充分考慮社區(qū)的實際情況,居民的實際需求,由於各區(qū)、各部門資金安排重點和要求不一致,導致資金的使用效率低下。
政治權力不過是用來實現(xiàn)經(jīng)濟利益的手段,權力依賴從本質上來講就是一種利益的依賴。要打破這種各自為政,資金投入分散,不注重社區(qū)實際情況的老舊住宅區(qū)整治局面,必須建立一種利益平衡機制。因為老舊住宅區(qū)整治,特別是老舊住宅區(qū)物業(yè)管理市場化運作,勢必牽涉到原有利益格局的調整,尤其是騰退已被占用的原公建配套設施,回購街道辦事處、居委會等投資自建的配套設施,這將影響到一些單位和個人的利益,同時根據(jù)規(guī)劃和小區(qū)服務與管理的需要,補建必要的配套設施,也存在利益機制的調整問題。為切實維護廣大業(yè)主的合法權益,促進老舊住宅區(qū)社會化、市場化、專業(yè)化管理機制的建立,只有強化政策約束,才能確保老舊住宅區(qū)整治工作尤其是配套設施的騰退、回購與補建工作的順利進行,才能鞏固整治成果,擴大市政府老舊小區(qū)整治工作的社會效益。
總之,老舊住宅區(qū)物業(yè)管理全覆蓋既要能解決頂層設計壁壘,又要有鼓勵和引導物業(yè)服務企業(yè)市場化運作的機制,同時也要有創(chuàng)新物業(yè)管理模式的實踐,更要有政府這支杠桿的支撐,居民積極消費的參與,才能形成政府監(jiān)管得力、市場運作有序、整治體現(xiàn)民意,物業(yè)狀態(tài)常新,居民安居樂業(yè)的老舊住宅小區(qū)物業(yè)管理新局面。
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